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지방대학 신입생 충원율 제고와 경쟁력 향상을 위한 과제는?
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2021년도 전체 대학의 신입생 충원율은 91.4%로, 미충원 인원은 4만 586명이었다. 비수도권 대학과 전문대학의 충원율(89.2%)이 수도권 대학과 전문대학의 충원율(94.7%)보다 더 낮았다. 저출산에 따른 학령인구 감소로 지방대학은 2021년부터 2024년까지 매년 학생 수가 급격하게 감소하여 신입생 충원이 더욱 어려울 것으로 예상되고 있다.

국민의 정부부터 현 정부까지 지방대학 육성 정책을 시행해 왔으며, 2014년에는 「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률」을 제정했다. 이처럼 지방대학 육성과 지원을 위한 정책을 시행하고 관련 법률을 제정했음에도, 지방대학의 교육경쟁력 강화에는 미흡했다. 지방대학의 위기는 지역인재의 수도권 유출을 유발하고 지역 공동화로 국토의 균형발전 차원에서 바람직하지 않다.

이에 국회입법조사처는 지방대학 육성과 지원 관련 법령·정책, 지방대학 신입생 충원 현황을 살펴보고, 지방대학 신입생 충원율 제고와 경쟁력 향상을 위한 과제를 제시하기 위해 6월 29일 <지방대학 신입생 충원 현황과 정책 및 입법과제>라는 제목의 『NARS 현안분석』 연구보고서(작성자: 조인식 국회입법조사처 입법조사관)를 발간했다.

이 보고서는 지방대학의 경쟁력 강화와 신입생 충원율 제고를 위한 정책 및 입법 과제로
△ 범정부 차원에서 국토의 균형발전을 고려하여 지방대학을 육성하기 위한 실효성 있는 정책을 수립하여 시행할 필요가 있으며, 특히 지방대학의 교육과 연구 본연의 경쟁력을 높일 수 있는 지원이 필요하다.

△ 지방대학이 지역에 미치는 영향도 크기 때문에, 지방자치단체도 지방대학의 교육여건 개선과 신입생 충원율 제고를 위한 지원을 검토할 필요가 있으며 지방대학은 교육과정 개편, 학과 통폐합, 대학 간의 통합 등을 통하여 교육경쟁력을 강화하기 위한 노력이 필요하다.

△ 지방대학 육성과 지원 관련 정책을 안정적으로 추진하기 위해 다양한 이해 관계자들의 의견을 종합적으로 수렴하고 검토하여, 「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률」, 「고등교육법」, 「사립학교법」 등의 개정과 「국립대학법」의 제정을 논의할 필요가 있다고 제시했다.

저출산으로 인한 학령인구 감소로 대학입학이 가능한 학생 수가 줄어서 ‘벚꽃 피는 순서로 대학이 문을 닫는다’라는 우려가 현실이 되어가고 있다. 2021학년도 정시모집에서 미달이 발생한 167개 대학이 2만 6,000명을 추가로 선발하였고, 지방대학은 추가로 모집한 학생의 91%를 선발하였다.

2021학년도 입학정원이 유지된다고 가정하면, 미달 인원이 2022년부터 매년 증가하여 2024년에는 10만 명이 될 수도 있다는 분석이 있다. 지방대학 위기를 분석한 연구에 따르면, 2024년에 지방대학 10개교 중에서 1개교는 신입생 충원율이 ‘50% 미만’일 것으로 예상하였다. 학생 수 감소로 발생하는 신입생 충원 문제는 수도권 대학보다 비수도권 대학에 더 많은 영향이 있을 것으로 예상된다.

대부분 대학이 등록금으로 필요한 재원을 충당하고 있다. 대학이 신입생을 충원하지 못하면 재정난 가중으로 학생들의 교육과 연구에 필요한 환경을 조성하지 못하여 교육경쟁력 하락 및 부실대학으로 전락할 수 있다. 특히 지방대학은 지역의 경제·문화·복지 등 지역 생활의 중심이고, 단순히 고등교육기관이 아니라 지역의 주민들이 문화적 소양을 함양할 수 있는 장소를 제공하는 역할을 수행하고 있다. 지역의 고등교육체계가 무너지면, 지방의 인재가 수도권으로 유출되고 지방공동화가 발생하여 국가의 균형발전에도 악영향을 줄 것으로 보인다.

■ 지방대학과 신입생 충원 현황

▶ 지방대학 현황

2020년 기준으로 4년제 대학을 설립 유형별로 구분하면, 국립대학이 34개, 공립대학이 1개, 사립대학이 156개로 총 191개가 있다. 전문대학을 설립 유형별로 살펴보면, 국립 전문대학이 2개, 공립 전문대학이 7개, 사립 전문대학이 127개로 총 136개가 있다.

4년제 대학과 전문대학 총 327개 중에서 수도권 소재 대학과 전문대학이 114개이고, 비수도권이 213개이다. 전체 대학과 전문대학 중에서 수도권 비율이 34.9%이고, 비수도권이 65.1%이다.

지역을 기준으로 대학 현황을 살펴보면, 총 191개 대학 중에서 수도권에 71개(37.2%)가 소재하고 있으며, 비수도권에 120개(62.8%)가 있다. 서울에 소재한 대학이 38개로 가장 많으며, 경기도가 30개, 경상북도 18개, 충청남도 13개, 부산 12개, 대전 11개, 충청북도 11개의 순이다.

전문대학을 지역 기준으로 살펴보면, 총 136개 중에서 수도권 소재 전문대학이 43개(31.6%)이고, 비수도권에 소재한 대학이 93개(68.4%)이다. 경기도가 31개로 가장 많으며, 경상북도 15개, 경상남도10개, 서울·부산·전라북도·전라남도에 각각 9개가 있다.



▶ 지방대학 신입생 충원 현황

2021년도 대학 충원율 자료에 따르면, 전체 대학의 충원률은 91.4%로 미충원 인원이 4만 586명이었다. 저출산의 영향으로 학령인구가 감소하여 2000년대 이후 출생한 학생들이 대학입학 시기가 되어 대학입학 정원보다 고등학교 졸업자가 적은 현상이 시작되었다. 대학에 입학이 가능한 학생의 수가 2021년부터 대학입학정원보다 낮아졌으며, 2024년까지 매년 급격하게 감소하다가 그 이후부터 2030년까지 일정 수준을 유지할 것으로 추정된다.

2000년 이후 5년 기점으로 대학 입학정원과 대학입학 인원을 추계한 현황을 살펴보면 다음과 같다. 대학 입학이 가능한 학생이 2015년에는 66만 4천 명, 대학의 입학정원이 52만 명, 대학에 입학한 인원이 51만 3천 명이었다. 2021년 기준으로 대학입학이 가능한 학생이 47만 6천 명으로, 대학의 입학정원인 47만 4천 명과 유사한 수준이고, 실제로 대학에 입학한 학생은 43만 3천 명으로 미충원 인원이 4만 명이었다.

교육부는 현재 대학 입학정원이 유지되면 2024년에 대학 입학정원이 47만 4천 명, 대학입학이 가능한 학생수가 43만 명, 실제로 대학에 입학하는 학생은 37만 3천 명이 될 것으로 추정하고 있다. 2021년도 비수도권 대학의 신입생 충원율이 수도권 대학의 충원율보다 낮았고, 지방대학의 신입생 충원 문제가 앞으로 심각해질 수 있다.



2021년도 대학 충원율 현황을 살펴보면 다음과 같다. 비수도권 대학의 신입생 미충원율(7.8%)이 수도권 대학 신입생 미충원율(0.8%)보다 7.0%p 높았고, 전문대학도 비수도권 전문대학 미충원율(17.3%)이 수도권 전문대학 미충원율(13.4%)보다 3.9%p 높았다. 전체 미충원 학생 수는 수도권이 1만 128명, 비수도권이 3만 458명이었다. 대학의 충원율은 수도권에 소재한 대학이 99.2%로 가장 높았고, 비수도권 소재 대학이 92.2%이고, 수도권 전문대학 충원율이 86.6%, 비수도권 전문대학 충원율이 82.7%로 가장 낮았다.



대학을 권역별로 살펴보면 일반대학은 서울과 경기 및 인천을 포함한 수도권의 충원율(99.2%)이 가장 높으며, 충청권(94.8%) 및 전라도와 제주권(91.8%)이 다음으로 높았으며, 강원권이 89.5%로 제일 낮았다.



전문대학의 충원율은 대구와 경북 권역의 충원율(87.9%)이 가장 높으며, 전라도와 제주권(87.4%)이 다음이고, 수도권(86.6%)의 순으로 높았다. 강원권의 충원율이 82.0%, 부산·울산·경남권 충원율은 80.6%였다. 충청권에 소재한 전문대학의 충원율이 73.9%로 가장 낮았다.



대학을 소재지별로 살펴보면 대도시의 충원율(97.6%)이 가장 높고, 중소도시 충원율(91.0%)이 두 번째로 높았으며, 군 지역의 충원율(85.7%)이 가장 낮다. 전문대학은 대도시 충원율(85.2%)이 가장 높고, 군 지역 충원율(83.8%)이 다음으로 높았으며, 중소도시에 소재한 전문대학의 충원율(82.5%)이 가장 낮았다.



■ 지방대학 지원 정책

▶ 지방대학 역량 강화 정책

교육부는 지난 3월 제2차 지방대학 및 지역균형인재 육성지원 기본계획(이하 ‘지방대학 육성 기본계획’)을 발표했다. 교육부는 학령인구 감소와 지역인재 유출에 대응하기 위하여 지역의 협업시스템 구축을 위하여 지방대학의 역할을 재정립하는 것에 주안점을 두었다.

제2차 지방대학 육성 기본계획은 ‘대학과 지역 미래를 여는 혁신 공동체’라는 목적을 가지고 지방대학 역량 강화를 위한 대학혁신이라는 정책과제를 설정했다. 지방대학 역량 강화를 위한 정책영역으로 1) 지속 가능한 고등교육 생태계 전환 지원, 2) 혁신 선도자로서 지방대학 육성을 위한 전략적 특성화 지원, 3) 대학의 질적 혁신 촉진을 위한 지원과 관리를 제시했다.

▶ 지방대학 관련 학령인구 감소 대응 정책

교육부는 지난 5월 학령인구 감소와 미래사회 변화에 대응하기 위해 「대학의 체계적 관리 및 혁신지원 전략」을 발표했다. 그 전략은 1) 자율혁신에 기반한 적정 규모화 및 질적 혁신 촉진, 2) 부실대학은 과감한 구조개혁 및 퇴출 추진, 3) 개방·공유·협력 기반 동반 성장 지원 등을 목표로 하고 있으며, 핵심적인 정책은 ① 대학의 체계적 관리, ② 공유협력 기반의 대학 혁신 지원으로 구성되어 있다.



학령인구 감소에 대응하기 위해 대학을 한계대학과 자율혁신대학으로 구분해 체계적인 관리전략을 시행할 예정이다. 한계대학은 재정지원제한 대학과 재정 위험대학 등 교육과 재정여건이 부실한 대학을 의미한다. 한계대학에 대해서는 과감한 구조개혁을 지원하고 회생이 어려운 대학은 구성원을 보호하고 체계적인 폐교와 청산을 지원할 예정이다. 교육여건과 관련된 핵심지표 평가(연 1회)결과 재정지원제한 대학으로 지정되면 일반재정과 특수목적사업 지원 및 국가장학금과 학자금 대출 등의 재정지원을 제한하고 구조개혁을 지원한다. 핵심 재정지표 등 대학 재정진단을 통하여 재정위험대학으로 지정된 경우에는 집중적으로 관리하고 회생이 어려운 대학은 퇴출을 추진할 예정이다. 재정 위험대학은 위험단계에 따라서 개선권고, 개선요구, 개선명령 등의 3단계 시정조치를 실시할 예정이다.

대학이 재정적인 문제로 정상적인 운영이 어려운 상황이면 폐교를 명령하고 교직원에 대하여 지원할 계획이다. 대학이 폐교하는 경우 청산을 완료하기 전이라도 청산 소요 비용의 지출과 교직원 체불임금 등 채무 우선 변제를 위하여 청산 융자금을 지원하고, 청산인의 전문성이 낮거나 청산이 지연되면 교육부가 청산인을 추천하거나 재단에 청산을 위탁할 예정이다. 대학의 폐교에 따른 자산관리를 위하여 사학진흥재단에 ‘폐교 통합관리 시스템’을 구축하여 폐교대학의 자산과 관련된 매물을 관리하고 매각을 지원할 예정이다. (그림 5 참조)

8월 말에 발표되는 대학기본역량진단에서 자율혁신대학으로 지정되면, 대학의 여건과 역량에 따라서 자율혁신계획을 수립하여 추진하고 권역별 유지충원율을 점검하고 미충족 대학에 대해서는 정원 감축을 권고할 예정이다. 개별 대학은 발전전략에 맞춰서 자율혁신계획을 수립하여 정원 내·외 총량 적정 규모화 계획을 마련하여 2022년 상반기에 제출해야 하며, 교육부는 희망하는 대학을 대상으로 발전전략 및 적정 규모화 등에 대하여 전문가의 컨설팅을 지원할 예정이다. 아울러 권역별로 학생 충원 현황과 자율혁신계획 등을 종합적으로 고려하여 기준 유지충원율을 설정하고 충족여부를 점검하여 미충족 대학은 미충족 규모에 따라서 정원 감축을 차등적으로 권고하고, 이를 이행하지 않으면 일반재정 지원을 중단할 예정이다.



이와 더불어 공유와 협력을 기반으로 대학의 혁신을 지원하기 위해 지방자치단체와 대학 간 협업체계를 구축할 예정이다. 지역인재가 지역 대학에 진학하여 졸업하고 지역에서 취업, 창업, 평생교육 등을 통하여 안정적으로 정주가 가능한 여건을 조성하기 위하여, 지방대학 혁신을 통한 지역혁신을 추진할 계획이다.

이와 관련해 지자체, 대학, 공공기관 및 기업의 장 등이 참여하는 ‘지역별 지역협업위원회’를 구성하여 운영하며, 지방자치단체가 지역인재 양성을 위한 총괄기능을 담당하도록 할 예정이다. 대학의 혁신역량 강화와 관련하여 고숙련 전문기술인재 육성을 위하여 마이스터대학을 운영하여 지역의 전략 산업과 산업체 수요를 반영하여 전문대학에서 직무 중심으로 단기 비학위 과정, 전문학사, 전공심화과정(학사), 전문기술석사 등의 다양한 교육과정을 운영할 예정이다. 전문대학 간에 컨소시엄을 구성하여 교육과정을 연계하여 운영하고 교원과 시설·설비 등을 공유할 예정이다.

■ 지방대학 관련 정책 및 입법과제

▶ 지방대학 정책 관련

교육부는 지방대학을 육성하기 위하여 장기적인 관점에서 실효성있는 정책을 수립하여 시행할 필요가 있다. 지방대학 관련 정책은 국민의 정부부터 이번 정부까지 일관성이 부족했다는 지적이 있다. 지방대학을 육성하는 다양한 정책을 도입했음에도 불구하고, 학령인구가 감소함에 따라서 서울과 경기 및 인천 등 수도권 대학보다 지방대학의 신입생 충원이 어려운 상황이다.

지방대학이 교육과 연구에서 본연의 경쟁력을 높일 수 있는 정책을 수립하여 지원할 필요가 있다. 정부는 「지방대학 육성법」에 근거하여 지방대학 및 지역인재의 육성·발전을 위하여 5년마다 지방대학 및 지역균형인재 육성지원 기본계획을 수립한다. 교육부는 지난 3월 관계부처와 14개 시·도(비수도권) 합동으로 「제2차 지방대학 및 지역균형인재 육성지원 기본계획」을 발표했다. 하지만, 교육부가 발표한 지방대학 육성 기본계획에 대하여 “정책의 상당 부분이 이미 추진하는 정책을 되풀이하는 수준”이고, “산학협력 강화 등의 정책은 학생 충원이 어려워서 문을 닫을 상황이라고 호소하는 지방대학의 상황을 고려하면 현실과 괴리감이 있다”는 의견이 있다.

범정부 차원에서 지방대학의 경쟁력을 높이고 교육환경을 개선하기 위한 정책을 검토할 필요가 있다. 지방대학을 경제적인 관점에서 살펴보면, 광역지방자치단체에 소재한 대학의 수와 1인당 지역 내 총생산(GDP)이 상관관계(correlation)가 있으며, 지역대학의 수는 1인당 개인 소득과 상관관계(correlation)라는 연구가 있다. 지방대학의 상황은 해당 지역의 경제·문화·복지와 밀접한 관련이 있다는 의미다. 이는 지방대학의 쇠퇴는 지방의 몰락을 예견할 수 있는 전조현상이거나 지방이 소멸하는 과정에서 발생하는 파급효과가 될 수도 있다는 의견도 있다. 지방대학의 위기는 대학이 소재한 지역에 미치는 영향도 커서 지방자치단체도 지방대학의 신입생 충원율 제고와 교육여건 개선을 위하여 적극적으로 지원해야 한다. 지방대학이 직면한 위기의 원인은 복합적이고 다양하므로, 정부는 지역 간 균형발전, 산업개발, 일자리 정책, 문화 진흥 등을 종합적으로 고려하여 지방대학을 육성하기 위한 정책을 추진할 필요가 있다. 지방대학의 경쟁력을 높이고 교육환경 개선을 위해서는 예산, 일자리, 산업, 문화 등을 담당하는 부처와 지방자치단체 및 대학이 유기적인 협력체제를 구축하여 지방대학 관련 정책을 수립하여 체계적으로 추진할 필요가 있다.

정부는 국토의 균형발전 차원에서 지방대학 지원을 검토할 필요가 있다. 신입생 충원율 하락에 따른 지방대학의 위기는 지역의 인적자원 양성과 경제와 문화 등 다양한 부가가치를 창출하는 거점기관의 존폐위기로 지방의 경쟁력 하락을 초래할 가능성이 높다. 따라서 지방대학 관련 정책을 지역 간에 균형을 고려하여 추진할 필요가 있다. 교육부가 5월에 발표한 「대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 전략」에는 전국을 5개 권역으로 구분하여 권역별로 학생 유지충원율을 정하여 하위 30%~50%에 속하는 대학은 정부의 지원을 받지 못하게 되어서 수도권에 소재한 대학도 정원을 감축해야 한다. 교육부 정책으로 수도권 소재 대학의 정원을 줄인다고 하면, 서울에 소재한 대학보다 경기도와 인천에 소재한 대학들이 정원을 줄일 가능성이 크다는 지적이 있다. 대학의 정원 감축은 지역 간에 균형발전을 고려하여 특정지역의 대학 위주로 정원이 감축되지 않도록 검토가 필요하다.

▶ 지방대학의 자구 노력 확대 필요

지방대학은 교육과정의 개편과 학과 통폐합 및 대학 간의 통합 등을 검토하여 스스로 교육경쟁력을 높이기 위하여 노력할 필요가 있다. 특히 특화된 교육과정과 학생 맞춤형의 강의를 제공하여 학생들이 입학을 선호하는 대학으로 거듭나기 위한 자구 노력이 필요하다. 대학은 초·중·고등학교와 비교하여 교육과정 개편을 자율적으로 추진할 수 있다. 초·중·고등학교는 공통 교육과정을 운영하므로 학교별로 특색있는 교육과정을 운영하기가 현실적으로 어렵지만, 대학은 학생들이 선호하고 사회에서 필요한 지식과 기술을 겸비한 인재를 양성하기 위하여 교육과정 개편과 학과의 통폐합이 가능하다.

지방대학의 교육과정 개편과 학과의 통폐합은 학과와 강의의 폐지 및 신설에 대하여 개별 학과와 교수 간에 복잡한 이해관계로 추진이 어려울 수 있다. 하지만, 지방대학은 대학과 교수 위주 교육을 학생중심의 교육과정으로 전환하고 신입생 충원율을 높이기 위하여 교육과정 개편과 학과 통폐합 등을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

지방대학은 예산과 인력 등 제한된 자원을 효율적으로 사용하고 교육환경 개선을 통한 교육경쟁력을 높이기 위하여 학생, 교수, 직원 등 구성원들의 의견을 수렴하여 대학 간의 통합을 검토할 필요가 있다. 지방대학 간에 통합을 통하여 예산과 인력 등 제한된 자원을 효율적으로 사용하여 교육경쟁력의 향상을 도모할 수 있다. 하지만, 대학 간의 통합은 학생, 교수, 동문 등 다양한 이해 관계자의 의견을 반영하여 추진해야 하기 때문에 어려운 부분이 있다. 따라서 대학 간의 통합은 당사자들의 자율적인 의사결정을 토대로 추진하는 것이 바람직하며, 지방대학이 경쟁력 강화를 위하여 지역의 다른 대학과 통합하면 재정과 행정 등을 지원하는 방안을 검토할 수 있다.

▶ 지방대학 지원 관련 입법방안 검토

지방대학을 육성하고 지원하기 위한 입법을 검토할 필요가 있다. 「지방대학 육성법」이 지방대학을 지원하기에 미흡한 부분이 있다는 의견이 있기 때문이다. 「지방대학 육성법」과 관련하여 다음과 같이 두 가지 입법방안을 검토해볼 필요가 있다.

첫째, 「지방대학 육성법」 제8조에 근거하여 설치한 지방대학 및 지역균형인재 육성지원위원회가 실질적인 역할을 수행하도록 위원회의 위상을 높이고 지방자치 단체의 참여를 확대하는 입법을 검토할 수 있다. 지방대학의 위기와 관련된 문제는 범정부 차원에서 논의가 필요하고 지방자치단체의 협력도 필요하므로 위원회가 지방대학의 육성에 실질적인 역할을 수행하기 위해서는 위원회를 대통령 직속으로 격상하고 지방자치단체의 참여를 확대할 필요가 있다는 의견이 있다. 지방대학 관련 문제를 개선하기 위한 정책의 수립에는 예산, 일자리, 산업 등의 다양한 부처의 참여와 조정이 필요하기 때문에, 현재 교육부장관이 위원장인 위원회의 위상을 높이고 지방자치단체의 참여를 확대하여 지방대학 지원을 위하여 실효성 있는 정책을 추진할 필요가 있다는 것이다.

둘째, 신입생 충원에 어려움이 있는 지방대학을 지원하기 위하여 「지방대학 육성법」 제5조의 기본계획에 학령인구 감소로 신입생 충원에 어려움이 있는 지방대학을 지원하는 내용을 추가하는 입법을 검토할 수 있다. 지방대학 중에서 학생들의 교육 만족도가 높으며, 지역에 필요한 인재를 양성하는 대학도 있다. 하지만, 대학이 지방에 있어서 신입생 충원이 어려울 수 있다. 따라서 지방대학이 학생과 학부모가 선호하고 교육경쟁력이 높은 대학으로 발전할 수 있도록 지원방안을 강구할 필요가 있다.

교육부의 「제2차 지방대학 및 지역균형인재 육성지원 기본계획」에는 다양한 입법과제가 제시되었다. 교육부는 대학기본역량 진단 및 재정진단과 관련하여 「고등교육법」의 개정과 사립대학에 대한 폐교명령 및 청산제도의 개선을 위하여 「사립학교법」의 개정이 필요하다고 설명하였다. 또한, 지방대학 관련 계획의 수립에 지방자치단체의 의견을 사전에 수렴하기 위하여 「지방대학 육성법」을 개정하는 방안에 대해서도 검토하고 있다. 국립대학이 지역의 고등교육을 혁신하고 지역의 발전을 선도하도록 국가와 지방자치단체의 안정적인 재정지원과 국립대학 운영의 자율성 확보 등을 위하여 「국립대학법」의 제정도 추진할 계획이라고 밝혔다. 국회는 지방대학의 육성과 지원과 관련된 사안에 대하여 다양한 이해 관계자들의 의견을 종합적으로 수렴하고 심도있는 논의를 거쳐서 입법방안을 검토할 필요가 있다.

이현건 기자

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